تنبیه اداری

تنبیه اداری

اخیرا و در  پایان سال 1392 یکی از بانکهای دولتی آئین نامه ای را در 6 ماده تحت عنوان آئین نامه نحوه تشویق و تنبیه کارکنان بانک در ارتباط با شکایات مردمی تنظیم و جهت اجرا به واحدهای خود ابلاغ نمود.هدف از این آئین نامه آنگونه که در ماده یک آن تصریح گردیده استقرار یک سیستم عادلانه و مستمر جهت تشویقات و تنبیهات کارکنان است که توسط کمیته ای تحت عنوان کمیته فرعی فعالیت می نماید.کمیته مزبور در ادارات کل آن بانک در مراکز استان فعالیت می نماید. آئین نامه دارای دو بخش تشویقات و تنبیهات است .آنچه در این مختصر به آن پرداخته می شود قسمت تنبیهات آئین نامه مذکور است .

در آئین نامه تنبیهاتی به شرح ذیل تعریف شده است :

 تغیر محل شعبه کارکنان در محدوده جغرافیائی خدمت طبق ضوابط و مقررات.-1

2- محرومیت از تسهیلات رفاهی، تسهیلات  قرض الحسنه ضروری،مسکن و...براساس اختیارات تفویضی

تاخیر در انتصابات  -3

با بررسی مختصر این آئین نامه به نتایجی خواهیم رسید که به ناچار مباینت آن با قوانین و اصول حقوقی را آشکار خواهد نمود. دراین یادداشت کوتاه به تحلیل مختصر آئین نامه مزبور می پردازیم.

1- عنوانی که برای اعمال تشویق و تنبیه برگزیده شده است به این شرح است :

"آئین نامه نحوه تشویق و تنبیه کارکنان بانک در ارتباط با شکایات مردمی"

"آئین نامه" یک نوع از انواع مقررات دولتی است و در ادبیات حقوق اداری به مقرراتی گفته می شود که مقامات صلاحیت دار مانند وزیر یا شهردار و. . . وضع و در معرض اجرا می گذارند.خواه هدف آن تسهیل اجرا وتشریح قانونی از قوانین موضوعه باشد خواه درمواردی باشد که اساسا قانونی وضع نشده باشد.در همین مورد لفظ نظامنامه نیز استعمال شده است ( ترمینولوژی حقوق – دکترمحمد جعفرجعفری لنگرودی)

آئین نامه هابه سه دسته تقسیم می شوند :

یک – آئین نامه اجرائی :که عبارت است از مقرراتی که به حکم صریح یا ضمنی قانونگذار برای تکمیل قانون در ارتباط با آن وضع می شود.به دلیل عدم استقلال ذاتی آنها ، این آئین نامه ها را آئین نامه های غیر مستقل نیز می گویند.غالبا در متن قوانین عادی لزوم تصویب آئین نامه اجرائی قانون قید می شود .

دو – آئین نامه جایگزین یا آئین نامه های تفویضی : که درواقع مقرراتی هستند که قانونگذار با اجازه صریح خود تدوین آنها را به قوه مجریه واگذار کرده است .

سه – آئین نامه های مستقل : مقامات اجرائی میتوانند به موجب اصل 138 قانون اساسی درحدود اختیارات خود اقدام به وضع آئین نامه های مستقل بنمایند..

اصل 138قانون اساسی بدین شرح است:

علاوه برمواردی که هیات وزیران یا وزیری مامورتدوین آئین نامه های اجرائی قوانین می شود ،هیات وزیران حق داردبرای انجام وظایف اداری وتامین اجرای قوانین وتنظیم سازمانهای اداری به وضع تصویب نامه و آئین نامه بپردازد.هریک از وزیران نیز در حدود وظایف خویش ومصوبات هیات وزیران حق وضع آئین نامه وصدوربخشنامه را داردولی مفاد این مقررات نباید با متن وروح قوانین مخالف باشد.

دولت می تواند تصویب برخی از امور مربوط به وظایف خود را به کمیسیونهای متشکل از چند وزیر واگذارکند.مصوبات این کمیسیونها درمحدوده قوانین پس از تائید رئیس جمهور لازم الاجراست.

تصویب نامه ها وآئین نامه ها ی دولت ومصوبات کمیسیونهای مذکور دراین اصل ضمن ابلاغ برای اجرا به اطلاع رئیس مجلس شورای اسلامی می رسد تا در صورتیکه آنها را برخلاف قوانین بیابد با ذکر دلیل برای تجدید نظر به هیات وزیران بفرستد"

با توجه به شرح مذکور که درکتب ونوشته های متعدد حقوقی برآن اجماع حاصل گردیده وبا توجه به عنوانی که هیات مدیره بانک برای تشویق وتنبیه کارکنان خود در نظرگرفته است به این سوال اساسی خواهیم رسید که بانک مذکوراختیار تصویب یا تدوین آئین نامه را در خصوص کارکنان خود از چه مرجع قانونی اخذ نموده است ؟ اگر هرسه نوع آئین نامه را مرور نمائیم باید گفت:

- آئین نامه بانک درتشویق وتنبیه کارکنان خود غیرمستقل نمیباشد زیرا هیچ قانونی تهیه واجرای چنین آئین نامه ایرا به بانک تکلیف ننموده است.

- آئین نامه بانک بصورت جایگزین یا تفویضی هم نمی باشد زیرا قانونگذار اجازه تدوین وتهیه چنین آئین نامه ایرا به بانک نداده است.

 - اصل 138 قانون اساسی نیز شامل بالاترین مقامات دولتی (وزیران) می باشد وهیات مدیره بانکها یا سازمانهای دیگر نمی توانند با استناد با اصل 138 راسا اقدام به وضع آئین نامه نمایند.

بنابراین اساسا بانک تصویب کننده این آئین نامه صلاحیت قانونی برای تهیه آئین نامه در خصوص رفتار کارکنان خود ندارد واقدام آن خارج از حدود اختیارات بوده ونمیتواند منشا اثر قانونی باشد.

2 – قانون رسیدگی به تخلفات اداری مصوب 1372درماده 8 خود تخلفات اداری را نام برده است وبدین لحاظ تخلفات اداری در قانون احصا گردیده ومنحصرمیباشند.آئین نامه بانک در خصوص اعمال تنبیهات جنبه حصری بودن تخلفات اداری را نقض نموده وخود به تشخیص تخلفات دیگری پرداخته وبرای آن مجازات نیز تعین نموده است . درحالیکه اصل قانونی بودن جرائم ومجازاتها ایجاب مینماید تمامی تخلفات اداری مشخص ودرقانون برای آنها عنصرقانونی تعریف شده باشد. که این امر در ماده 8 قانون نحوه رسیدگی به تخلفات اداری صورت پذیرفته وهرنوع رفتار یا عمل دیگرخارج از ماده 8 تخلف اداری محصوب نخواهد شد وصرفا با تنظیم آئین نامه داخلی نمی توان دامنه تخلفات اداری را گسترش داد و عناوین جدیدی برای آن تعریف نمود.این امر صرفا درصلاحیت قانونگذار میباشد واز اختیارسازمانها خارج است.

اصل 36 قانون اساسی نیزدراین زمینه تصریح دارد که : حکم به مجازات واجرای آن باید تنها از طریق دادگاه صالح وبه موجب قانون باشد.

ممکن است این ایراد گرفته شود که جرم با تخلف اداری متفاوت است واحکام مربوط به جرم با احکام تخلفات اداری فرق میکنند.این ایراد قابل قبول است اما نظم عمومی وامنیت قضائی وحقوقی اشخاص چه درحالت استخدام دولتی وچه غیر استخدامی ایجاب مبنمایدکه عنصر قانونی چه برای جرائم وچه برای تخلفات اداری وجود داشته باشدوبدون وجود عنصرقانونی در خصوص تخلفات اداری با قاعده قبح عقاب بلا بیان روبرو خواهیم شد.به همین جهت باید پذیرفت که تخلفات اداری در ماده 8 قانون رسیدگی به تخلفات اداری احصا گردیده واضافه به آن نیاز به حکم قانون وتصویب توسط قانونگذار دارد.

در این رابطه :

دستور العمل رسیدگی به  تخلفات اداری مصوب 4/8/78 هیات عالی نظارت تصریح دارد که هیاتها صرفا می توانند به تخلفات مندرج در قانون ( قانون نحوه رسیدگی به تخلفات اداری) رسیدگی ونسبت به اصدار رای برائت یا اعمال یکی از مجازاتهای مقرر در قانون نمایند وحق صدور رای در غیر موارد مذکور یا اظهار نظرنسبت به حالات استخدامی کارمند یا نحوه اجرای مقررات استخدامی وجبران ضرر وزیان به جای اشاره وصدور رای را ندارند.

ماده 14 دستورالعمل فوق ضمن تصریح به حصری بودم مجازاتهای مندرج در ماده 8 قانون رسیدگی به تخلفات اداری به خوبی متوجه  ضرورت وجود عنصر قانونی برای تخلفات گردیده است وهیات های رسیدگی به تخلفات اداری را که ذاتا برای این امر صلاحیت دارند از رسیدگی به موارد غیر احصا شده در قانون ممنوع کرده است.

نظم عمومی واداری ایجاب می نماید به مواردی که در قانون پیش بینی نشده در مراجعی که صلاحیت ذاتی ندارند (همانند کمیته فرعی که در آئین نامه بانک  تعریف شده) رسیدگی نگردد .به بیان دیگر وقتی هیات رسیدگی به تخلفات اداری برای رسیدگی که صلاحیت ذاتی وقانونی برای رسیدگی به تخلفات اداری را دارد از رسیدگی به موارد خارج از قانون منع گردیده به طریق اولی هیچ سازمان دیگری و از جمله بانک با تصویب مقررات داخلی صلاحیت رسیدگی به چنین تخلفاتی را نخواهد داشت.

3- درآئین نامه نحوه تشویق وتنبیه کارکنان بانک کمیته ای فرعی پیش بینی گردیده که در ادارات امور که در مراکز استانها وبه عنوان اداره کل استان محسوب می شوند ، فعالیت می نمایند.کار این کمیته فرعی طبق ماده یک  آئین نامه ، استقرار سیستم عادلانه  ومستمر  جهت تشویقات و تنبیهات کارکنان است.

در این آئین نامه تنبیهات پیش بینی شده که در سه بند می باشد مستقیما با حقوق استخدامی کارکنان روبروست .بطوریکه در بندهای دو وسه تنبیهات کمیته فرعی به منظور اعمال تنبیه اقدام به سلب حقوق کارکنان می نماید وبجای آنکه حقوق کارکنان در مرجعی قانونی مورد رسیدگی قرار گیرد ،توسط کمیته ای که افراد متشکله آن در برخورد با حقوق اداری واستخدامی کارکنان ممکن است فاقد تجربه و دانش کافی باشند رسیدگی می شود و بدین جهت حقوق کارکنان با خطر جدی تضییع روبرو خواهد شد.

درادبیات حقوقی صلاحیت مفهومی است که در قواعد آمره طبقه بندی گردیده است .بخصوص در امورتخلفاتی وکیفری صلاحیت امری غیر قابل تخطی است  و اعمال آن را نمیتوان به  آئین نامه داخلی محول نمود.

آئین نامه بانک  ضمن آنکه صلاحیتی را خودش برای خود تعین نموده ، مانعی را بر سر را ه اعمال صلاحیت قانونی هیات های رسیدگی به تخلفات ایجاد نموده است و بدین طریق ازاجرای قانون جلوگیری می نماید.

نتیجه این امر  از بین بردن امنیت حقوقی وقضائی کارکنان با نک واعمال سلایق مدیریتی میباشد.امنیت حقوقی وقضائی در اداره ایجاب می نماید که کارکنان توسط مدیران تنبیه نشوند بلکه مجازات  کارکنان به هیات های تخلفاتی که برای رسیدگی به همین امور ایجاد شده اند واگذار شود.چرا که در تنبیه ومجازات کارکنان توسط مدیران ، علاوه بر اعمال نظر شخصی تناسب لازم میان تخلف وکیفر آن مراعات نخواهد شد وتجربه نشان داده است که مدیران  از ابزارهای مدیریتی به عنوان مجازات استفاده می کنند . وجود چنین آئین نامه ای دست مدیران را در اعمال تضییقات مکرر که بیش از مجازاتهای تعین شده در قانون است باز گذاشته وبرخلاف ادعای آئین نامه نه تنها سیستم عادلانه ای را جهت تنبیهات برقرار نخواهد کرد بلکه آشکارا روش ناعادلانه ای را در اداره مستقر خواهد نمود.

برای مثال :

تاخیر در انتصابات که  جزو تنبیهات آئین نامه بانک  درنظرگرفته شده مقید به هیچ حد وحدودی نیست .فرض کنیم کارمند بانک توسط کمیته فرعی ( که البته هیچ ملاک ومعیاری برای اعمال تنبیه ندارد) تنبیه شده وانتصاب او از معاونت شعبه به ریاست شعبه به تعویق افتاده باشد. در این مورد اولا نوع تخلفی که قابل تنبیه است  مشخص نشده و کمیته هرامری را که خود تشخیص دهد می تواند مجازات نماید.ثانیا اگر همین تخلف کارمند به هیات رسیدگی به تخلفات اداری ارجاع شود چه بسا حکم هیات در مورد وی کسرحقوق یا توبیخ کتبی باشد واین امر نهایتا تاثیری در انتصاب  کارمند نخواهد داشت.آیا  این عادلانه است که انتصاب کارمند با تاخیر ی که مدت آن نیز نامعلوم است وکاملا سلیقه ای میباشد صورت گیرد؟

آن روی قضیه نیز متصور است .ممکن است تخلف کارمند به گونه ای باشد که در هیات رسیدگی به تخلفات اداری مجازات وی تنزل مقام یا محرومیت از انتصاب به مشاغل حساس یا مدیریتی باشددر حالیکه در کمیته فرعی صرفا انتصاب او با تاخیر مواجه شود وتنبیهی کمتر از قانون برای او در نظرگرفته شود.در هردوصورت شکی نیست که به  قانون بی توجهی شده وعدالت که هدف آئین نامه است  اجرا نگردیده است.

در مورد بند دوم  تنبیهات نیز می توان این مثال را تکرا ر نمود به این شرح که مجازات کارمندی در هیات رسیدگی به تخلفات ممکن است توبیخ کتبی باشد در صورتیکه  کمیته فرعی او را از تسهیلات رفاهی وتسهیلات قرض الحسنه ضروری ومسکن و ... محروم نماید .بدون شک نتیجه توبیخ کتبی در هیات تخلفات محرومیت از این تسهیلات نیست وکمیته فرعی بدین وسیله  اقدامات تضییقی شدیدی را که خود ابداع نموده در مورد کارمند اعمال می نماید که با اصول  عدالت اداری سازگاری ندارد وبرخلاف هدف ومنظورقانونگذار درقانون رسیدگی به تخلفات اداری میباشد.ضمن آنکه بدین وسیله حقوقی را که بانک برای کارکنان خود از قبل شناخته است نادیده گرفته  است.

4-برابر ماده 9 قانون رسیدگی به تخلفات اداری فقط مدیر عامل بانک به عنوان شخص اول سازمان میتواند مجازاتهای بندهای الف – ب –ج – د ماده 9 را که عبارتند از اخطار کتبی بدون درج در پرونده – توبیخ کتبی با در ج در پرونده – کسر حقوق وفوقالعاده یا عناوین مشابه حد اکثر تا 3/1 از یک ماه تا یکسال و انفصال موقت از یک ماه تا یکسال را بدون مراجعه به هیات تخلفات اداری اعما ل نماید که قابل تجدید نظر خواهی در مراحل تجدیدنظر نیز نمیباشد مگر با موافقت آن مقام (مدیرعامل بانک).

تشکیل کمیته فرعی آنهم در ادارات امور که ازنظرسلسله مراتب چند مرتبه پائین تراز مدیرعامل قراردارند در واقع این نتیجه را خواهد داد که برخلاف حکم ماده 9 مجازاتهای دیگری مانند تاخیردر انتصابات یا محرومیت از تسهیلات نیز توسط خود بانک واین بار نه توسط مدیز عامل بلکه مراتب پائین تر از او صورت گیرد که این امر همچنانکه اشاره شد برخلاف قواعد آمره صلاحیت بوده ومهمتر ازآن بیانگر آن است که آئین نامه در مقام قانونگذاری برآمده و اقدام به تاسیس مجازاتهای جدیدی نموده است.

اگردر قانون نقصی وجود داشته باشد ، را ه جبران آن تصویب چنین آئین نامه ای نیست ،بلکه باید سازوکاری قانونی مراحل قانونی تصویب آن طی گردد.

5-در قسمت پایانی آئین نامه تحت عنوان چند تذکروراهنمائی  به دو موضوع اشاره شده است :

اول . صرف صدور احضاریه ودعوت نامه ونیز انجام مصاحبه و پر کردن هرگونه فرمی در محل اداره امور به معنای پیشینه سو برای کارکنان نخواهد بود.

پیداست که آئین نامه در نظر دارد آئین رسیدگی ودعوت کتبی در اعمال تنبیهات را مراعات نماید.مثلا از کارمند دعوت نموده و اورا برای دفاع از خود احضار نماید وبا اومصاحبه کرده واظهارات اورا ثبت و ضبط کند.آئین رسیدگی جزو مسائل مهم در حفظ حقوق اشخاص میباشد.اینکه چگونه و به چه روشی حق دفاع از کارمند در کمیته فرعی حفظ خواهد شد در پرده ابهام است و آئین نامه در این مورد نیز مانند سوالات بسیار دیگر بدون پاسخ وساکت است.

دوم. کلیه تصمیمات در مورد پرونده های تخلف کارکنان مشمول این آئین نامه توسط کمیته فرعی اداره امور اخذ میشود.

دراین بند آئین نامه بالاخره از تخلف نام میبرد .چراکه از ابتدای آئین نامه تا بدین جا مشخص نیست که تنبیه در برابر چه چیزی اعمال می گردد .اما در این بند مشخص می شود که تنبیهات آئین نامه دربرابر تخلفات اداری است همان چیزی که از صلاحیت  بانک خارج می باشد.آیابا وجود هیات های رسیدگی به تخلفات اداری که به تخلفات رسیدگی می نمایند به کمیته ای فرعی با اختیار تشخیص نامحدود و اعمال کیفر اداری نیازی هست؟ یا اینکه بدین وسیله مجازاتهای نامتناسب برای هر نوع تخلفی توسط مدیریت اعمال می گردد؟

وجود این آئین نامه و اجرای آن دست مدیران را برای اعمال فشار و مجازات ناروا و ناعادلانه کارکنان باز خواهد گذاشت وامر رسیدگی به تخلفات را به دست غیر متخصصین و نا آشنایان به حق وعدالت خواهد داد.